《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號）第28條規定：“城投債除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”因此，地方政府只能以間接方式發債，這就導致中國目前并沒有真正意義上的市政債券，而只有名義上的市政債券，即城投債。同時，城投債又有別于真正意義上的企業債，其發債方主要承擔地方政府的相關職能，并城投債享受相應的優惠政策，很少基于“利潤最大化”原則進行自主經營和自負盈虧。1993年4月15日，上海市城市建設投資開發總公司成功發行了中國第一只城投債，揭開了中國城投債發行的序幕。從此，城投債各地方政府紛紛效仿上海，城投債規模不斷增加。目前中國地方政府所進行的債券融資，依據資金用途和發行主體的不同，具體來說可劃分為三個層次。一是用于道路橋梁、城投債公共交通和公用事業等市政建設項目，這是中國地方政府債券融資的主要目的，債券發行人多為地方政府組建的城投公司。城投公司既是中國城市基礎設施投資、建設和運營的主體，也是地方政府市政建設的融資平臺。二是用于高速公路、港口、機場、開發區和能源等基礎設施建設項目，債券發行人通常是地方政府設立的經營企業，也屬于市政債券范疇，從廣義上講，城投債這類債券也可以納入城投債范疇。三是由中央代地方政府發行的地方債，本質上更接近準國債。

一般來說，城投債主要具有以下幾個顯著特征：（1）盡管募集的資金通常投向資本密集、投資回報期長和具有公共物品性質的市政項目，城投債但從債券的立項、設計、審批、發行、流通到清償，則完全套用了企業債券的運作模式。它實際上是地方政府借企業的“殼”，實現為其籌集市政建設資金的目的。（2）借了“殼”的地方政府一方面在債券發行計劃上給予發債企業極大傾斜，另一方面為發債企業提供諸如隱性擔保、開發許可和稅收優惠等各種政策，而且一旦出現兌付問題，地方政府有責任代為清償。因此，城投債的發行不是純粹的企業行為，而是帶有很強的地方政府行為痕跡。（3）信用級別高、收益率高，投資者購買踴躍。地方政府信用是僅次于國家信用的第二大信用體系，以地方政府信用作為最終保障的城投債在信用級別方面具有相當優勢，同時大型國有企業和國有商業銀行為其提供直接融資擔保。由于城投債按照企業債模式運作，它與一般企業債券相比的信用優勢在債券定價上并未得到充分體現，這就為投資者提供了一個以較低風險取得較高收益的機會。