一般而言，與地方政府舉債相關的主體較多，為便于研究，在將這些主體歸納為兩類：一類是債務資金的使用者，即各級政府預算單位；另一類政府債務率是債務資金的提供者（或審批者），可能是地方財政部門，也可能是其他金融組織或個人，或者地方各級職能部門。對債務資金的使用者而言，其融資的規模是由主要地方政府官員決定的。馬克斯·韋伯在1947年出版的《社會組織和經濟組織理論》一書中認為，官員的目標是權利，這如同經濟人的目標是利潤一樣。尼斯坎南則認為，官員追求的目標是在他的任期內獲得最大化預算。由于政府債務率主要地方政府官員的決策往往最后決定整個地方政府的決策，因此，地方政府也有預算最大化的偏好。

既然地方政府普遍存在預算最大化的趨勢，那么在舉債時，是否也具有債務預算最大化的趨勢呢？在中國，對地方政府各單位或部門來說，當發現預算資金不能滿足支出需要時，首先，政府債務率考慮的是盡快借到資金，而很少有人關注是否能還債。盡管有相關部門對地方政府的債務融資行為進行監督，但受傳統官僚體制以及中國財政體制不完善的影響，政府債務率相關部門對地方政府債務的約束仍然只是一種軟約束。同時，由于在中國地方政府官員任期時間較短，與債務期限不匹配，往往是任期滿了債務卻遠未到期，因此地方政府官員在借債時往往不顧償債壓力，追求債務預算最大化成為了他們的理性選擇。綜上所述，地方政府具有債務預算最大化的偏好。

在以下的模型中，地方政府債務資金使用單位X和債務資金的提供者（或審批者）Y之間可以被看做是一種雙邊壟斷關系。政府債務率X將生產出的公共產品賣給Y，并經過他們最后賣給公共產品的使用者——當地社會公眾。不過，在這個市場上，發生的是用某種公共產出來交換債務預算。政府債務率與經濟市場上的交換不同，X和Y之間的交換不是按照產出的單位價格來進行的。